Деятельность по государственной регистрации уставов муниципальных образований является одним из важнейших элементов системы обеспечения единства правового пространства Российской Федерации. Местное самоуправление характеризуется развитием муниципального нормотворчества, важную роль в котором занимает именно устав муниципального образования.
В статье рассматриваются примеры практической деятельности Главного управления в сфере государственной регистрации уставов муниципальных образований, приведения их в соответствие с действующим законодательством, а также типичных нарушений, допускаемых органами местного самоуправления на территории Хабаровского края.
Огромная территория Дальневосточного федерального округа, в котором Хабаровский край занимает 3 место по количеству муниципальных образований после Якутии (445) и Амурской области (286) накладывает определенный отпечаток при осуществлении работы в сфере муниципального нормотворчества.
Сегодня на территории Хабаровского края без учета последних преобразований действуют 233 муниципальных образования, из которых 2 городских округа, 17 районов, 28 городских и 186 сельских поселений.
Необходимость правовой корректировки местного самоуправления, с одной стороны, является усилиями федеральных властей по его реформированию, а с другой стороны, характеризуется нестабильностью (подвижностью) федерального законодательства. Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» претерпел уже без малого 130 изменений.
Надеяться на то, что это последние изменения, конечно, не приходится. Поэтому работа по внесению изменений в уставы актуальности не теряет, а, наоборот, в отдельных моментах требует дальнейшего совершенства.
Поэтому Главным управлением ставятся во главу угла оптимистичные цели – максимальное сокращение числа отказов в регистрации и возвратов документов без рассмотрения.
Отрицательные решения, принятые Главным управлением по результатам рассмотрения документов, поступивших от органов местного самоуправления Хабаровского края, можно разделить на две группы:
Во-первых, некачественная подготовка органами местного самоуправления направляемых документов, что влечет за собой возвращение без рассмотрения принятого муниципального акта;
Во-вторых, несоблюдение установленного порядка принятия актов, а также противоречие их действующему законодательству, приводящие к принятию решений об отказе в государственной регистрации.
Динамика возвратных решений находится в постоянном движении, и в зависимости от интенсивности изменений на федеральном уровне может как снижаться, так и повышаться.
Так, к примеру, в 2013 году из 782 муниципальных актов, поступивших на регистрацию, принято 22 решения об отказе в государственной регистрации, оставлено без рассмотрения 60 решений.
В 2014 году из 987 поступивших принято 17 отказных решений, возвращенных – 47 решений. В 2015 году из 1029 поступивших принято 5 отказных решений, возвращенных – 27 решений.
Однако уже в 2016 году из 788 поступивших принято 19 решений об отказе в государственной регистрации, возвращено 60 решений.
Учитывая, что характер таких нарушений имеет правовую основу, главная рекомендация Главного управления – неукоснительное руководство положениями и этапами регистрационной деятельности, прописанными на федеральном уровне.
Четкие требования к пакету необходимых документов закреплены в статье 3 Федерального закона от 21.07.2005 №97-ФЗ и конкретизированы в ведомственном приказе Минюста России. Так, для государственной регистрации муниципального правового акта представляются:
– устав муниципального образования (муниципальный правовой акт о внесении изменений в устав муниципального образования), решение представительного органа муниципального образования о принятии устава муниципального образования в двух экземплярах, а также на магнитном носителе;
– протокол заседания представительного органа муниципального образования, на котором был принят устав муниципального образования;
– сведения об источниках и о датах официального опубликования (обнародования) проекта устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в уставы) и о результатах публичных слушаний по проекту указанных актов (если проведение таких слушаний предусмотрено Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ).
Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений в устав муниципального образования представляется с пронумерованными и прошитыми страницами, скрепленными печатью представительного органа муниципального образования. Устав муниципального образования содержит титульный лист, который включает реквизиты устава муниципального образования и прошивается вместе с его страницами.
Кроме этого, к пакету документов могут прилагаться сопроводительное письмо к представленному на регистрацию уставу муниципального образования; доверенность на имя представителя муниципального образования на получение зарегистрированного устава; пакет документов должен быть представлен на магнитном носителе (дискета, CD-R, флэш-накопитель), сведения на котором должны строго соответствовать данным на бумажном носителе.
Нарушение этих требований вынуждает Главное управление возвращать документы без рассмотрения в 5-дневный срок на дооформление.
Характерными причинами возвратов документов без рассмотрения являются:
– представление документов не в полном объеме, как это предусмотрено статьей 3 Федерального закона «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» (отсутствует протокол, сведения об официальном опубликовании проекта, магнитный носитель либо он не исправен);
– представление решения, состоящего более чем из одного листа, в непрошитом виде;
– решения не скреплены печатью представительного органа муниципального образования.
Немаловажным является тот факт, что основная часть замечаний приходится на сельские поселения.
Как было отмечено выше, нарушение порядка принятия муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы, а также содержания в муниципальных актах норм, противоречащих действующему законодательству, является основанием для принятия решения об отказе в государственной регистрации муниципальных актов. Причем Федеральный закон о местном самоуправлении определил такие основания как исчерпывающие для вынесения отказа в регистрации.
Характерные нарушения установленного порядка принятия муниципальных актов о внесении изменений и дополнений в уставы муниципальных образований выразились:
– в несоблюдении 30-дневного срока между датой официального опубликования (обнародования) проекта муниципального правового акта о внесении изменений и датой его принятия (часть 4 статьи 44 Федерального закона о местном самоуправлении);
– в принятии муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав без учета мнения населения, например, без проведения публичных слушаний по его проекту (в тех случаях, когда проведение публичных слушаний обязательно!).
При этом, по мнению Главного управления, причинами отказов в государственной регистрации муниципальных актов являются:
– отсутствие, по-прежнему, в большинстве городских и сельских поселений квалифицированных специалистов по правовой работе;
– отсутствие актуальной правовой базы федерального и регионального законодательства;
– в отдельных случаях – разработка муниципальных правовых актов, без учета рекомендаций территориального органа юстиции.
Кроме того, на контроле Главного управления также стоит еще немаловажный вопрос о своевременном направлении информации об официальном опубликовании (обнародовании) устава либо муниципального акта, после процедуры которой они вступают в силу.
Федеральным законом № 97 установлен четкий срок – в течение 10 дней со дня официального опубликования (обнародования). Со дня официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования глава муниципального образования обязан направить в регистрирующий орган сведения об источнике и о дате официального опубликования (обнародования) устава для включения указанных сведений в государственный реестр уставов муниципальных образований.
Главное управление в пределах компетенции принимает исчерпывающие меры для недопущения принятия отрицательных решений.
Специалисты Главного управления нацелены на оказание консультативной и практической помощи в ходе государственной регистрации муниципальных правовых актов всем муниципальным образованиям. В частности, за каждым муниципальным районом и поселениями, входящими в их состав, закреплен персональный куратор, информация о которых представлена на Интернет-сайте Главного управления.
Также в рамках оказания методической помощи Главное управление оперативно разрабатывает рекомендации по вновь принятым федеральным и краевым законам, модельные муниципальные правовые акты, которые рассылаются в адрес глав всех муниципальных образований Хабаровского края, а также размещаются на официальном Интернет-сайте Главного управления по адресу: http://to27.minjust.ru в разделе «Уставы муниципальных образований».
Борис Бочков,
начальник отдела управления Минюста России
по Хабаровскому краю и ЕАО
20.03.2017 О госрегистрации уставов муниципальных образований