О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении споров, связанных с применением законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд

Архив статей

До 2014 года отношения, связанные с поставкой товаров, выполнением работ и оказанием услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, регулировались Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 94-ФЗ, Закон о размещении заказов).

С 01.01.2014 отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности и результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере закупок регулируются положениями Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ, Закон о контрактной системе).

Вместе с этим, одной из наиболее существенных особенностей национальной системы нормативного регулирования закупок товаров, работ, услуг является установление специальных правил реализации соответствующих процедур отдельными видами юридических лиц. Такие нормы отражены в Федеральном законе от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – Закон № 223-ФЗ, Закон о закупках).

Из общего количества охваченных кассационной практикой Дальневосточного судебного округа дел наиболее существенная доля принадлежит спорам, связанным с применением Закона о размещении заказов, наименьшее количество дел рассмотрено с учетом положений Закона о закупках.

В рамках настоящей статьи будут представлены  наиболее интересные, на взгляд автора, дела из судебной практики применения названных законов. Представляется, что конкретные арбитражные дела указанной категории, дадут более четкое понимание возможных вариантов разрешения спорных ситуаций, и, что наиболее ценно, помогут предотвратить возникновение конфликта при осуществлении конкретными хозяйствующими субъектами  предпринимательской или иной экономической деятельности в рамках правового регулирования названных нормативных правовых актов.

Спорные ситуации из судебной практики, разрешенные с помощью  применения  названных Законов, возникли  при реализации уполномоченными законодателем в сфере закупок контролирующими  органами своих непосредственных полномочий.

Указание в государственном (муниципальном) контракте на рекомендуемый характер графика выполнения работ само по себе не свидетельствует о его необязательности для сторон (в том числе с учетом согласованного сторонами порядка приема результатов каждого этапа работ), не исключает противоправности пропуска предусмотренных им сроков завершения отдельных этапов работ и не устраняет обязанность заказчика предъявить в таком случае требование о применении в отношении подрядчика (исполнителя, поставщика) установленных мер ответственности.

Между предприятием (заказчик) и обществом (подрядчик) заключен государственный контракт на выполнение проектных и изыскательских работ.  По итогам выездной проверки территориальным органом финансово-бюджетного надзора (далее – управление) составлен акт, которым установлено несоблюдение подрядчиком календарного плана работ, констатировано нарушение условий государственного контракта, в связи с чем в адрес заказчика вынесено предписание о нарушении последним части 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), части 6 статьи 34 Закона о контрактной системе, а также предписано предъявить претензию подрядчику и требование об уплате неустойки.

Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда, предписание управления признано недействительным как несоответствующее закону и нарушающее права заявителя в связи с возложением незаконной обязанности.

Судебные акты основаны на выводе о том, что предприятие и подрядчик при исполнении государственного контракта (в части выполнения и приемки работ по соответствующему этапу) действовали в соответствии с его условиями, положения Закона № 44-ФЗ и БК РФ не нарушили, поскольку максимальный срок исполнения обязательств по контракту на момент проверки не наступил. При этом управление не представило доказательств неэффективного или нецелевого использования бюджетных средств либо причинения ущерба для бюджета ввиду не направления предприятием претензии подрядчику за нарушение срока выполнения и приемки работ по рекомендуемому графику.

По результатам кассационного пересмотра принятых по делу судебных актов суд округа пришел к выводу об ошибочном толковании судами двух инстанций условий контракта и положений бюджетного законодательства, а также Закона о контрактной системе.

По материалам дела установлено, в соответствии с условиями контракта разработанные проектная, рабочая документация и материалы инженерных изысканий должны соответствовать утвержденному в установленном порядке техническому заданию, рекомендуемому графику проектных и изыскательских работ, техническим условиям, нормативным правовым актам и нормативно-техническим документам по проектированию, выполнению инженерных изысканий и строительству в Российской Федерации, действующим на момент передачи проектной документации и материалов инженерных изысканий на согласование заказчику.

Неотъемлемым условием государственного контракта является рекомендуемый график выполнения работ, регламентирующий конкретные сроки выполнения работ по каждому из этапов. Также материалами дела подтверждено и сторонами не оспаривалось, что фактически согласование документации по первому этапу работ осуществлено заказчиком с нарушением срока.

Отменяя решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда, суд округа принял во внимание положения статьи 94 Закона № 44-ФЗ, в соответствии с которыми одной из мер, реализуемых после заключения контракта и направленных на достижение целей осуществления закупки путем взаимодействия заказчика с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в соответствии с гражданским законодательством и настоящим Федеральным законом, является приемка выполненной работы (ее результатов), а также отдельных этапов выполнения работы, предусмотренных контрактом, включая проведение экспертизы результатов выполненной работы, а также отдельных этапов исполнения контракта; оплата заказчиком выполненной работы (ее результатов), а также отдельных этапов исполнения контракта; взаимодействие заказчика с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) при изменении, расторжении контракта в соответствии со статьей 95 настоящего Федерального закона, включая применение мер ответственности и совершение иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) или заказчиком условий контракта.

Буквальное толкование частей 2, 7, 8 статьи 94 Закона о контрактной системе о порядке и последовательности действий лиц, подписавших контракт, при приемке результатов отдельного этапа исполнения контракта и то, что в силу требований части 9 данной статьи информация о выполненной работе в обязательном порядке отражается заказчиком в отчете, размещаемом в единой информационной системе, позволили суду кассационной инстанции прийти к заключению, что нижестоящими судами не учтено, что контракт предусматривает поэтапное исполнение в установленные графиком сроки, оплату за каждый этап выполненных работ, а также ответственность сторон контракта в целях надлежащего исполнения взаимных обязательств. В этой связи суд округа пришел к выводу, что каждый этап работ, предусмотренный контрактом, является самостоятельным элементом обязательства заказчика и подрядчика и направлен на достижение согласованного результата. Учитывая изложенное, суд округа указал, что ответственность наступает как за нарушение общего срока, до истечения которого должен быть достигнут конечный результат, так и вследствие несоблюдения промежуточных сроков, отведенных для завершения отдельных этапов работ.

А поскольку положениями части 6 статьи 34 Закона № 44-ФЗ определена обязанность заказчика в случае просрочки исполнения подрядчиком обязательств, предусмотренных контрактом, направить подрядчику требование об уплате неустоек (штрафов, пеней), а заказчиком, как установлено в ходе судебного разбирательства, в связи с просрочкой исполнения подрядчиком обязательств по первому этапу выполнения работ требование об уплате неустойки (пени) в сроки, определенные контрактом, направлено не было, выводы судов о соблюдении заказчиком названной нормы права признаны ошибочными.

Судом кассационной инстанции признаны ошибочными и выводы судов первой и апелляционной инстанций, согласно которым в данной ситуации управление должно было представить доказательства совершения указанного им в предписаниях нарушения предприятием норм бюджетного законодательства, поскольку это противоречило как содержанию оспариваемых предписаний, так и буквальному толкованию отраженной в них нормы права.

По результатам кассационного пересмотра решение суда первой инстанции, постановление апелляционного суда отменены, в удовлетворении требований предприятия отказано[1].

Собственное толкование хозяйствующими субъектами положений Закона о закупках (отличное от правового смысла нормы, заложенного законодателем) при реализации своих потребностей и намерения достичь желаемого экономического результата от своей деятельности также представляет правовой интерес, поскольку позволяет рассмотреть достаточно типичные ошибки хозяйствующих субъектов, вынужденных действовать в правовом поле норм Закона № 223-ФЗ.

Установленный заказчиком порядок закупки либо его фактические действия при проведении закупки, допускающие уменьшение ценового предложения участников-плательщиков налога на добавленную стоимость (далее – НДС) на сумму учтенного в нем налога, при неизменном ценовом предложении иных участников, применяющих упрощенную систему налогообложения, создают неравные условия участникам такой закупки, противоречат целям и принципам, установленным Законом о закупках.

 

Общество (заказчик) разместило на официальном сайте www.zakupki.gov.ru извещение о проведении запроса предложений на поставку спецодежды и средств индивидуальной защиты, из которого следовало, что по определенным лотам в качестве единого базиса сравнения ценовых предложений используются цены без учета НДС. Основными критериями отбора коммерческих предложений по товарам определены: общая стоимость – 70%, срок поставки 20%, статус – 10%.

Закрытое акционерное общество обратилось в антимонопольный орган с жалобой на действия заказчика, по результатам рассмотрения которой по правилам статьи 18.1 Федерального закона от 26.06.2006 № 135-ФЗ  «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции), принято решение о признании ее необоснованной. Вместе с тем действия заказчика, выразившиеся в установлении порядка сравнения ценовых предложений участников, являющихся плательщиками налога на добавленную стоимость, без учета НДС, признаны нарушающими пункт 2 части 1 статьи 3 Закона о закупке товаров, обществу выдано предписание исключить случаи сравнения ценовых предложений участников, являющихся плательщиками налога на добавленную стоимость, без учета НДС. Принятие антимонопольным органом решения и предписания явилось основанием для обращения общества с соответствующим заявлением в арбитражный суд.

Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда, в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебные акты мотивированы доказанностью факта нарушения обществом положений статьи 3 Закона № 223-ФЗ, соответствием оспариваемых решения и предписания антимонопольного органа положениям названного Закона.

Суд округа, проверив доводы кассационной жалобы заказчика, не усмотрел оснований для изменения или отмены принятых по делу судебных актов исходя их следующего. Закон о закупках устанавливает общие принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к закупке товаров, работ, услуг организациями, перечисленными в части 2 статьи 1 указанного Закона. Конкретный порядок осуществления закупки определяется заказчиком, в обязанности которого в соответствии с положениями частей 1, 2 статьи 2 Закона о закупках входит соблюдение положений Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Закона № 223-ФЗ, иных федеральных законов и нормативно-правовых актов Российской Федерации, а также принятых в соответствии с ними правовых актов, регламентирующих правила закупки.

 

Положение о закупке, которое в силу части 3 статьи 2 Закона № 223-ФЗ утверждается заказчиком, является документом, регламентирующим закупочную деятельность заказчика и должно содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения.

Извещение о закупке, согласно части 8 статьи 4 Закона № 223-ФЗ, является неотъемлемой частью документации о закупке. Сведения, содержащиеся в извещении о закупке, должны соответствовать сведениям, содержащимся в документации о закупке. Документация о закупке, как следует из положений пунктов 12, 13 части 10 статьи 4 Закона № 223-ФЗ, должна содержать критерии оценки и сопоставления заявок на участие в закупке и порядок оценки и сопоставления заявок на участие в закупке.

В силу положений пункта 2 части 1 статьи 3 Закона № 223-ФЗ при закупке товаров, работ, услуг заказчики должны соблюдать принцип равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки. Из указанных норм законодательства следует, что регулирование порядка выбора победителя закупочной процедуры предполагает возможность осуществления такого выбора наиболее приемлемым для заказчика способом, с учетом особенностей осуществляемой хозяйственной деятельности, характеристик закупаемых товаров, работ, услуг и, соответственно, не исключает право последнего предусмотреть особенности порядка оценки и сопоставления заявок участников закупки, применяющих разные режимы налогообложения, в части оценки и сопоставления ценовых предложений таких участников, при условии соблюдения требований законодательства Российской Федерации, в частности, антимонопольного, что прямо следует из положений статьи 17 Закона о защите конкуренции.

Суд округа, оставляя судебные акты двух инстанций без изменений, указал, что предпринимательская деятельность в силу положений статьи 2 ГК РФ, является самостоятельной, осуществляемой на свой риск, направленной на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товара, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке. Участники закупки, принимая решение об участии в закупке, самостоятельно формируют предложения по оцениваемым условиям закупки, исходя из своих возможностей, с учетом интереса одержать победу. Предлагая определенную цену, участник несет риск получения меньшего количества баллов при наличии лучшего предложения другого участника закупки, что в конечном итоге и создает конкурентные условия.

В Законе №223-ФЗ отсутствуют положения, допускающие предоставление хозяйствующим субъектам, являющимся плательщиками НДС, преимуществ при участии в закупках. В этой связи, применение при оценке заявок вычета НДС из ценовых предложений участников закупки, являющихся плательщиками указанного налога, может привести к созданию данным участникам преимущественных условий по сравнению с участниками, применяющими упрощенную систему налогообложения, то есть к созданию неравных условий и, соответственно, ограничению конкуренции, что противоречит пункту 2 части 1 статьи 3 Закона о закупках.

Суд округа согласился с тем, что в рассматриваемом случае антимонопольный орган исходил из того, что допущенное заявителем нарушение может привести к ограничению конкуренции, ввиду постановки участников запроса предложений в неравные условия. Суды, оценивая по правилам главы 7 АПК РФ представленные в материалы дела доказательства, правомерно признали оспариваемые решение и предписание антимонопольного органа законными и обоснованными, соответствующими положениям Закона о закупках товаров[2].

Ирина Луговая,

судья судебной коллегии по рассмотрению споров,

возникающих из административных правоотношений, АС ДВО

 

[1] Постановления Арбитражного суда Дальневосточного округа от 09.07.2015 № Ф03-2726/2015 по делу № А04-9479/2014 Арбитражного суда Амурской области, от 24.07.2015 № Ф03-2978/2015 по делу № А04-9480/2014 Арбитражного суда Амурской области.

 

[2] Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 25.03.2015 № Ф03-736/2015 по делу № А73-9402/2014 Арбитражного суда Хабаровского края, определением Верховного Суда Российской Федерации от 22.07.2015 № 303-КГ15-7460 в передаче кассационной жалобы заказчика для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации отказано; постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 29.07.2015 № Ф03-3011/2015 по делу № А73-14973/2014 Арбитражного суда Хабаровского края.

 

19.05.2016    О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении споров, связанных с применением законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд