О практике применения законодательства о защите прав предпринимателей

Архив статей

Рассматривая практику применения Федерального закона № 294-ФЗ, нельзя хотя бы схематично не остановиться на принципах защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Основные принципы (всего их 10) закреплены в статье 3 Федерального закона № 293-ФЗ.

Среди них:

– преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности;

– презумпция добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;

– открытость и доступность для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов РФ, муниципальных правовых актов, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, включая информацию об организации и о проведении проверок, о результатах проведения проверок и о принятых мерах по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, о правах и об обязанностях органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц, за исключением информации, свободное распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством РФ;

– проведение проверок в соответствии с полномочиями органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц;

– недопустимость проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами;

– недопустимость требования о получении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления предпринимательской деятельности, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;

– ответственность органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц за нарушение законодательства Российской Федерации при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля;

– недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей платы за проведение мероприятий по контролю;

– финансирование за счет средств соответствующих бюджетов проводимых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок, в том числе мероприятий по контролю;

– разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов государственной власти субъектов РФ в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), на основании федеральных законов и законов субъектов РФ.

Безусловно, все перечисленные принципы важны, недаром они обозначены законодателем как «основные» принципы. Это работающие положения законодательства.

Так, Арбитражный суд Хабаровского края, отказывая подразделению одного из надзорных органов в привлечении ООО «NN» по результатам проведенной проверки к административной ответственности по ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ, указал в числе прочих оснований для отказа нарушение основных принципов защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора).

Но некоторые из этих принципов следует отметить отдельно.

На взгляд автора, самый важный из них – презумпция добросовестности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Иными словами, предприниматель является добросовестным, пока уполномоченными органами в установленном законом порядке не доказано обратное. Важно то, что принцип презумпции добросовестности зафиксирован в Федеральном законе № 294-ФЗ максимально широко, перекликаясь с закрепленной в п. 5 ст. 10 ГК РФ презумпцией добросовестности участников гражданских правоотношений. И ссылаться на него при взаимодействии с органами контроля (надзора) нужно как можно чаще.

Необходимо также отметить следующий из перечисленных в законе принципов, который кратко можно обозначить как открытость и доступность информации об организации и осуществлении контроля (надзора) и правовых актов, соблюдение которых проверяется при осуществлении контроля (надзора).

Важной является не только доступность таких правовых актов сама по себе. Они могут быть найдены в любой правовой системе, в сети Интернет и так далее. Гораздо интереснее для правоприменителя то, что в настоящее время уполномоченными органами по многим направлениям надзора (контроля) утверждены специальные перечни таких актов, что позволяет заинтересованным лицам заранее ознакомиться с ними и при желании фактически провести проверку самих себя. Для сравнения, до утверждения таких перечней предприниматель мог узнать о том, требования каких актов будут у него проверяться, лишь после получения приказа (распоряжения) уполномоченного должностного лица о проведении проверки, зачастую за несколько дней до ее начала либо непосредственно в ходе ее проведения.

Представляется, что проверка требований правовых актов, не включенных в соответствующий перечень, будет является нарушением требований Федерального закона № 294-ФЗ и может повлечь аннулирование ее результатов, что следует учитывать как предпринимателям, так и должностным лицам органов контроля (надзора).

Следует сказать и о такой новелле законодательства, в основе своей действующей с 1 января текущего года, как применение риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора).

Риск-ориентированный подход представляет собой метод организации и осуществления государственного контроля (надзора), при котором в предусмотренных настоящим Федеральным законом случаях выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю, мероприятий по профилактике нарушения обязательных требований определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими при осуществлении такой деятельности производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности.

Таково легальное определение данного подхода. Проще говоря, чем опаснее деятельность, тем более частому и пристальному вниманию она будет подвергаться со стороны контролирующих органов.

Отнесение к определенному классу (категории) опасности осуществляется органом государственного контроля (надзора) с учетом тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями обязательных требований, а к определенной категории риска – также с учетом оценки вероятности несоблюдения соответствующих обязательных требований.

Всего таких видов государственного контроля (надзора) на настоящий момент насчитывается 38 (постановление Правительства РФ от 17.08.2016 № 806 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства РФ»). К их числу относятся, например, федеральный государственный пожарный надзор; федеральный государственный надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права; государственный земельный надзор.

Например, при осуществлении федерального государственного пожарного надзора проведение плановых проверок объектов защиты в зависимости от присвоенной категории риска осуществляется со следующей периодичностью:

– для категории высокого риска – один раз в 3 года;

– для категории значительного риска – один раз в 4 года;

– для категории среднего риска – не чаще чем один раз в 7 лет;

– для категории умеренного риска – не чаще чем один раз в 10 лет.

В отношении объектов защиты, отнесенных к категории низкого риска, плановые проверки не проводятся.

Отмечу, что в отношении предпринимателей или объектов, которые они используют, с низким риском либо отнесенным к 6 классу (категории) опасности (наименьшая степень – прим. авт.) плановые проверки исключаются для всех видов надзора (контроля), при которых применяется риск-ориентированный подход.

Вместе с тем, на муниципальный контроль риск-ориентированный подход не распространяется.

О том, какой уровень риска или класс (категория) опасности присвоен, можно узнать, обратившись в соответствующий контрольно-надзорный орган. Указанным выше постановлением Правительства РФ предусмотрена обязанность сообщить заявителю такую информацию в течение 15 рабочих дней с даты поступления запроса.

Законодательно закреплена и возможность изменения данных параметров по заявлению заинтересованного лица.

В связи с незначительным периодом действия положений Федерального закона № 294-ФЗ о риск-ориентированном подходе и принятых в его развитие иных правовых актов не представляется возможным сделать вывод о том, насколько положительно они скажутся на деятельности субъектов предпринимательства.

Не исключено, что на практике отсутствие плановых проверок для предпринимателей с низким уровнем риска (низким классом (категорией) опасности) будет с лихвой перечеркнуто ростом их числа для тех, чья деятельность будет признана, если можно так выразиться, «более рискованной» либо более опасной. Нельзя к тому же забывать и о внеплановых проверках.

Однако даже предварительные объективные выводы можно будет сделать лишь спустя некоторое время.

Отсутствует пока и сколько-нибудь существенная практика применения данных положений.

 

(Начало в №1 · 2018. Продолжение в №3 · 2018)

 

Александр Данилевский,

адвокат

20.02.2018    О практике применения законодательства о защите прав предпринимателей