Обзор практики рассмотрения судами дел по вопросам признания не соответствующими федеральному законодательству и недействующими уставов муниципальных образований (отдельных положений уставов)  в 2017 году

Архив статей

Устав муниципального образования является гарантом прав и законных интересов человека и гражданина, законность которого, в случае выявления противоречащих норм федеральному законодательству, устанавливается в судебном порядке.

В 2017 году судами разных инстанций рассмотрено более 20 дел о признании не соответствующими действующему законодательству и недействующими уставов и их отдельных положений, в числе которых:

  1. Дела, связанные с оспариванием положений уставов муниципальных образований, устанавливающих порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов и их проектов.

Апелляционным определением Верховного Суда Российской Федерации от 19.04.2017 №35-АПГ17-3 признано не действующим решение Совета депутатов Заволжского сельского поселения Калининского района Тверской области от 24.12.2015 №66 «О внесении изменений в Устав муниципального образования «Заволжское сельское поселение» Калининского района Тверской области».

По мнению административных истцов, решения представительного органа муниципального образования о проекте решения о внесении изменений в устав муниципального образования и о внесении изменений в устав муниципального образования не были опубликованы, а их обнародование произведено на основании пп. 1 п. 1.2 ст. 39.1 Устава Заволжского сельского поселения в предыдущей редакции, противоречащего ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации.

Суд первой инстанции мотивировал свой вывод тем, что проект решения о внесении изменений в устав муниципального образования был обнародован путем размещения на информационном стенде в здании Администрации муниципального образования и на официальном сайте муниципального образования в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в период с 9 ноября по 10 декабря 2015 г.

Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации не согласилась с таким выводом суда первой инстанции и, проверяя вывод суда о соблюдении административным ответчиком порядка опубликования указанного решения и проекта о внесении изменений в Устав Заволжского сельского поселения, установила, что текст проекта изменений в Устав данного муниципального образования на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» этого муниципального образования отсутствует, о чем свидетельствует распечатка с указанного сайта.

Таким образом, проект решения о внесении изменений в устав муниципального образования был обнародован только путем размещения на информационном стенде в здании Администрации муниципального образования.

При рассмотрении дела также установлено, что в состав Заволжского сельского поселения Калининского района Тверской области входят 32 населенных пункта.

Судебной коллегией отмечено, что при указанном размещении данной информации в здании администрации поселения, то есть в одном населенном пункте, не был обеспечен доступ населения для всех 32 населенных пунктов к этой информации.

Указанные выше обстоятельства свидетельствуют о нарушении процедуры принятия изменений в Устав Заволжского сельского поселения.

  1. Дела, связанные с полномочием представительного органа муниципального образования в части закрепления в уставе муниципального образования порядка согласования назначения на должность и освобождения от должности заместителей главы администрации и руководителей муниципальных предприятий учреждений и организаций.

Апелляционным определением Верховного Суда Российской Федерации  от 18.01.2017 №35-АПГ16-10 решение Тверского областного суда в части отказа в удовлетворении административного искового заявления о признании недействующими отдельных норм статьи 27 Устава муниципального образования «Город Кимры Тверской области» отменено. Верховным Судом Российской Федерации установлено следующее.

Статья 21 Устава Города Кимры Тверской области определяет полномочия Кимрской городской Думы, к компетенции которой, относятся, в том числе, согласование назначения на должность и освобождения от должности заместителей главы администрации, главного архитектора, начальника управления финансов, заведующего отделом образования, председателя Комитета по управлению имуществом, руководителей муниципальных предприятий, учреждений и организаций, согласование приватизации служебного жилья муниципального образования города Кимры Тверской области. Полномочия Главы города Кимры установлены Уставом, которым Глава города Кимры, исполняя полномочия Главы администрации города Кимры, назначает и освобождает от должности перечисленных лиц после согласования с Кимрской городской Думой.

Исчерпывающий перечень вопросов, находящихся в компетенции представительного органа установлен в ч. 10 ст. 35 Федерального закона №131-ФЗ, иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований (в ч. 11 ст. 35).

Вместе с тем на федеральном уровне отсутствует нормативный правовой акт, предоставляющий право представительному органу муниципального образования каким-либо образом участвовать в исполнительно-распорядительных действиях главы муниципального образования или администрации местного самоуправления.

Представительный орган муниципального образования вправе по представлению главы местной администрации утвердить структуру местной администрации (ч. 8 ст. 37 Федерального закона №131-ФЗ), иных полномочий по формированию местной администрации не предоставлено. Отнесение к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования Федеральным законом №131-ФЗ определения порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, не означает, что федеральный законодатель одновременно предоставил этому органу право участвовать в назначении их руководителей посредством предварительного согласования названного вопроса.

Федеральным законом от 14.11.2002 №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» установлено, что назначает на должность руководителя унитарного предприятия, заключает с ним, изменяет и прекращает трудовой договор в соответствии с трудовым законодательством и иными содержащими нормы трудового права нормативными правовыми актами, согласовывает прием на работу главного бухгалтера унитарного предприятия, заключение с ним, изменение и прекращение трудового договора собственник имущества унитарного предприятия (пп. 7,8 п. 1 ст.20).

Как следует из норм ст.41 Устава в их системном единстве, исполняя полномочия Главы администрации города Кимры, Глава города Кимры осуществляет управление, распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности города Кимры, как руководитель администрации города Кимры осуществляет функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных предприятий и учреждений.

Следовательно, Кимрская городская Дума не является органом местного самоуправления, уполномоченным от имени муниципального образования город Кимры как собственника имущества муниципальных предприятий, созданных данным публично-правовым образованием на осуществление в отношении них функций и полномочий учредителя, включая принятие решения о приеме на работу должностных лиц таких предприятий.

  1. Дела, связанные с исполнением полномочий главы муниципального образования в случае его отсутствия

Красноярским краевым судом рассмотрено административное дело по административному исковому заявлению об оспаривании решения Шарыповского городского Совета депутатов от 30.09.2016 №14-53 «О внесении изменений и дополнений в Устав города Шарыпово».

Статьей 17 Устава города Шарыпово исполнение полномочий главы города в случае досрочного прекращения его полномочий возлагалось на депутата Шарыповского городского Совета депутатов.

В соответствии с п. 2 ст. 6 Устава города Шарыпово глава города Шарыпово избирается Шарыповским городским Советом депутатов из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию.

Как указало Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 02.08.2017 №53-АПГ17-24, исполнение полномочий главы муниципального образования (в том числе и как главы администрации) депутатом представительного органа муниципального образования нарушало установленную ч. 1 ст. 37 Федерального закона №131-ФЗ самостоятельность местной администрации, в том числе принципы формирования органов местного самоуправления.

 

Ольга  Давличина

Начальник отдела по Еврейской

автономной области Главного управления

Минюста России по Хабаровскому краю

и Еврейской автономной области                               

 

21.05.2018    Обзор практики рассмотрения судами дел по вопросам признания не соответствующими федеральному законодательству и недействующими уставов муниципальных образований (отдельных положений уставов)  в 2017 году