Требование о наличии у участника закупки опыта выполнения работ (оказания услуг): когда и как предъявлять. Практика Хабаровского УФАС России

Когда мы говорим о закупках для государственных и муниципальных нужд, особую значимость приобретает вопрос своевременности и качества поставляемых товаров, выполняемых работ, оказываемых услуг.
В целях минимизации рисков для государственных и муниципальных заказчиков законодателем установлены определенные фильтры для участников закупки, в том числе требование об опыте работ, связанных с предметом контракта.

И здесь необходимо уточнить, что опыт выполнения аналогичных работ фигурирует в закупках, осуществляемых в рамках Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о контрактной системе), как требование к участникам закупки, когда отсутствие необходимого опыта является основанием для отклонения заявки участника, критерий оценки (при осуществлении закупки путем проведения конкурса), когда за отсутствие опыта отклонение заявки не происходит, но чем больше опыта имеет и предоставляет в составе заявки участник закупки, тем более высокую оценку он получает, что повышает его шансы на победу в закупке.

В настоящей статье речь пойдет именно об опыте как требовании к участникам закупки и, соответственно, проблемах, которые возникают у участников закупок и заказчиков в части установления подобного требования, подачи заявок и рассмотрения подобных заявок.

Согласно части 2 статьи 31 Закона о контрактной системе Правительство Российской Федерации вправе устанавливать к участникам закупок отдельных видов товаров, работ, услуг, участникам отдельных видов закупок дополнительные требования, в том числе к наличию:
1) финансовых ресурсов для исполнения контракта;
2) на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов для исполнения контракта;
3) опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации;
4) необходимого количества специалистов и иных работников определенного уровня квалификации для исполнения контракта.

Подобные дополнительные требования установлены Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2021 № 2571 «О требованиях к участникам закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений актов Правительства Российской Федерации» (далее – Постановление № 2571).
При этом согласно части 4 статьи 31 Закона о контрактной системе в случае установления Правительством Российской Федерации в соответствии с частью 2 настоящей статьи дополнительных требований к участникам закупок заказчики при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) обязаны устанавливать такие дополнительные требования.
То есть установление дополнительных требований это не право, а обязанность заказчика, если подобные требования прямо предусмотрены Постановлением № 2571.
В практике управления Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю (далее – Хабаровское УФАС России) встречаются случаи как незаконного установления требований о наличие опыта, так и неустановления подобного опыта заказчиком.

На что необходимо обратить внимание заказчику при решении вопроса об установлении подобного требования к участникам закупки:
1) объект закупки. Работы, которые необходимо выполнить при исполнении контракта по закупке (услуги, которые необходимо оказать), должны быть поименованы в приложении к Постановлению № 2571. Именно четкое понимание того, что необходимо выполнить, а также знание отраслевого законодательства (зачастую это Градостроительный кодекс Российской Федерации) позволит правильно решить вопрос об установлении того или иного требования. Так, в частности, если виды и объемы работ предполагают, что осуществляется реконструкция объекта капитального строительства, то заказчику необходимо установить требование о наличии опыта исполнения работ в соответствии с пунктом 7 Приложения к Постановлению № 2571, а если капитальный ремонт того же объекта – в соответствии с пунктом 10 Приложения к Постановлению № 2571. И все эти пункты Приложения не применяются, если производятся работы на объекте некапитального строительства;

2) начальная (максимальная) цена контракта. Подпунктом «а» пункта 3 Постановления № 2571 в отношении каждого пункта Приложения указан размер начальной (максимальной) цены контракта, при превышении которого заказчик обязан устанавливать к участникам требование о наличии соответствующего опыта. Например, по пунктам 7 (работы по строительству, реконструкции объекта капитального строительства, за исключением линейного объекта Приложения к Постановлению № 2571) и 10 (работы по капитальному ремонту объекта капитального строительства (за исключением линейного объекта) требование о наличии у участника закупки опыта устанавливается, если при осуществлении закупки начальная (максимальная) цена контракта для обеспечения федеральных нужд превышает 10 млн рублей, для обеспечения нужд субъектов Российской Федерации, муниципальных нужд - 5 млн рублей.

Таким образом, только при совокупности вышеуказанных обстоятельств заказчик обязан установить требование к участнику закупки о наличии опыта.
При этом необходимо отметить, что требования, предъявляемые к участникам закупки в соответствии с частями 2 и 2.1 (при наличии таких требований) статьи 31 настоящего Федерального закона, и исчерпывающий перечень документов, подтверждающих соответствие участника закупки таким требованиям в силу прямого указания пункта 12 части 1 статьи 42 Закона о контрактной системе, должны быть установлены напрямую в извещении об осуществлении закупки.

При этом установление подобных требований исключительно в приложениях к извещению об осуществлении закупки, как и неуказание исчерпывающего перечня документов, подтверждающих соответствие участника закупки таким требованиям в извещении об осуществлении закупки, не может считаться надлежащим исполнением Заказчиком обязанности, предусмотренной частью 4 статьи 31 Закона о контрактной системе.

Почему это так важно?
Согласно части 12 статьи 24.2 Закона о контрактной системе в целях обеспечения доступа к участию в проводимых на электронной площадке закупках отдельных видов товаров, работ, услуг, в отношении участников которых установлены дополнительные требования в соответствии с частями 2 и 2.1 статьи 31 Закона о контрактной системе, участник закупки, аккредитованный на электронной площадке, направляет оператору этой электронной площадки в отношении каждого такого вида информацию и документы, предусмотренные перечнем, установленным Правительством Российской Федерации в соответствии с частью 3 статьи 31 Закона о контрактной системе.

В силу пункта 3 части 6 статьи 43 Закона о контрактной системе при проведении электронных процедур документы, подтверждающие соответствие участника закупки дополнительным требованиям, установленным в соответствии с частью 2 или 2.1 (при наличии таких требований) статьи 31 Закона о контрактной системе, и предусмотренные подпунктом "н" пункта 1 части 1 статьи 43 Закона о контрактной системе, не включаются участником закупки в заявку на участие в закупке. Такие документы в случаях, предусмотренных Законом о контрактной системе, направляются (по состоянию на дату и время их направления) заказчику оператором электронной площадки из реестра участников закупок, аккредитованных на электронной площадке.

При таких обстоятельствах оператор электронной площадки направит документы, подтверждающие соответствие участника закупки дополнительным требованиям в составе заявки, только в случае, если подобное требование было установлено Заказчиком в извещении. Неустановление подобных требований в извещении влечет риск отклонения заявок участников, соответствующих требованиям о наличии опыта.
В свою очередь, комиссия по осуществлению закупок принимает решение о соответствии участника закупки дополнительным требованиям, установленным в извещении об осуществлении закупки в соответствии с Постановлением № 2571, исключительно на основании документов и информации, направленных заказчику оператором электронной площадки из реестра участников закупок, аккредитованных на электронной площадке.

При этом в ситуации, при которой участник закупки в составе заявки на участие в закупке представил документы и сведения о наличии опыта, такие документы и сведения не подлежат рассмотрению комиссией по осуществлению закупок на предмет соответствия участника закупки дополнительным требованиям, установленным в извещении об осуществлении закупки в соответствии с Постановлением № 2571.
Но, несмотря на то, что документы, подтверждающие соответствие участника закупки требованиям Постановления № 2571, поступают через оператора электронной площадки, который осуществляет их предварительную проверку, именно на закупочной комиссии в соответствии с частью 8 статьи 31 Закона о контрактной системе лежит обязанность по проверке соответствия участника требованиям, установленным в соответствии с Постановлением № 2571.

При этом хотелось бы остановиться на ряде особенностей, на которые закупочной комиссии необходимо обращать внимание.
1. В качестве подтверждения опыта принимаются исключительно исполненные контракты (договоры). В случае если контракт (договор) в полном объеме не исполнен, даже если сумма исполненных обязательств соответствует требованиям Постановления № 2571, указанный контракт не может быть принят в качестве подтверждения опыта. Вместе с тем, в случае, если контракт (договор), представленный в качестве подтверждения соответствия участника требованиям Постановления № 2571, расторгнут по соглашению сторон, указанный контракт (договор) в ряде случаев так же может подтверждать наличие у участника опыта. Например, если расторжение контракта (договора) по соглашению сторон обусловлено его исполнением и нецелесообразностью продолжения работ на сумму прекращенного обязательства, что свидетельствует об исполнении контракта, основания полагать, что расторжение контракта явилось следствием недобросовестного поведения исполнителя, отсутствуют.

Контракт, расторгнутый по соглашению сторон, не свидетельствует об отсутствии у участника закупки требуемого опыта выполнения работ при наличии актов выполненных работ.
Аналогичная правовая позиция изложена в судебных актах: Определение Верховного Суда РФ от 16.03.2022 N 310-ЭС22-1145 по делу № А54-9347/2020, Определение Верховного Суда РФ от 13.05.2021 № 307-ЭС21-5673 по делу № А44-1637/2020. Отдельно хотелось бы обратить внимание на то, что обязанность по размещению информации и документов об исполнении контракта, договора, предоставляемого участником закупки в качестве подтверждения соответствия дополнительным требованиям, предусмотренным Постановлением № 2571, в реестре контрактов, реестре договоров в соответствии со статьей 103 Закона о контрактной системе и статьей 4.1 Закона о закупках возлагается на заказчика, с которым заключен такой контракт, договор. При этом у поставщика (подрядчика, исполнителя) отсутствуют полномочия по размещению документов и информации в реестре контрактов (реестре договоров) и по внесению изменений в отношении статуса исполнения контракта (договора) в ЕИС, а также полномочия по размещению документов и информации в реестре контрактов (реестре договоров).

Таким образом, наличие в реестре контрактов (реестре договоров) информации о контракте (договоре) со статусом «Исполнение», а также неразмещение в реестре контрактов (реестре договоров) необходимых документов не свидетельствуют об отсутствии у участника закупки требуемого опыта выполнения работ (поставки товара, оказания услуг) в случае наличия в реестре участников закупки, аккредитованных на электронной площадке, полного перечня документов, предусмотренных Постановлением № 2571. Указанная позиция также нашла свое отражение в письме ФАС России от 11.01.2024 № МШ/875/24 «По вопросам применения положений постановления Правительства Российской Федерации от 29.12.2021 № 2571 «О требованиях к участникам закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений актов Правительства Российской Федерации».

2. Перечень документов, которые участник должен предоставить в качестве опыта, четко урегулирован Приложением к Постановлению № 2571 по каждой позиции отдельно.
При этом абзацем 6 подпункта «б» пункта 3 Постановления № 2571 установлены позиции Постановления № 2571, в соответствии с которыми подтверждением опыта у участника закупки является контракт, заключенный и исполненный в соответствии с Законом о контрактной системе, либо договор, заключенный и исполненный в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее - Закон о закупках).

Несмотря на имеющуюся противоположную судебную практику, позиция антимонопольного органа заключается в том, что к подобным контрактам (договорам) относятся исключительно контракты (договоры), заключенные в ходе осуществления закупок непосредственно с заказчиками по Закону о контрактной системе либо Закону о закупках соответственно, а не договоры, заключенные с поставщиками (подрядчиками, исполнителями) по вышеуказанным контрактам (договорам) – договоры субподряда.

Кроме того, в соответствии с абзацем 9 подпункта «б» пункта 3 Постановления № 2571, если предусмотренные приложением в графе «Информация и документы, подтверждающие соответствие участников закупки дополнительным требованиям» документы и информация о таких документах содержатся в открытых и общедоступных государственных реестрах, размещенных в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», в том числе, ведение которых осуществляется в единой информационной системе в сфере закупок с размещением на официальном сайте единой информационной системы в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» таких документов, вместо направления таких документов участник закупки вправе направить в соответствии с Законом о контрактной системе номер реестровой записи из соответствующего реестра.

В практике Хабаровского УФАС России встречались случаи, когда участник закупки, предоставивший для подтверждения опыта контракт, заключенный в рамках Закона о контрактной системе по результатам открытого конкурентного способа закупки, и информация об исполнении которого в полном объеме размещена в реестре контрактов, отклонялся в связи с тем, что предоставил акты о приемке выполненных работ без печати заказчика и, следовательно, по мнению закупочной комиссии, не соответствовал требованиям, установленным в извещении об осуществлении закупки в соответствии с частью 2 статьи 31 Закона контрактной системе. Подобные действия закупочной комиссии признаны Хабаровским УФАС России нарушением Закона о контрактной системе.

3. Не каждый контракт (договор), представленный в качестве подтверждения опыта, фактически этот опыт подтверждает.
Как указывалось выше, не являются подобными договорами договоры субподряда.
Кроме того, договоры, заключенные и исполненные в рамках постановления Правительства Российской Федерации от 01.07.2016 № 615 «О порядке привлечения подрядных организаций для оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме и порядке осуществления закупок товаров, работ, услуг в целях выполнения функций специализированной некоммерческой организации, осуществляющей деятельность, направленную на обеспечение проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах», не являются контрактами (договорами), заключенным и исполненным в рамках Закона о контрактной системе или Закона о закупках, и не могут подтверждать соответствие участника дополнительным требованиям, предусмотренным позициями 10 и 15 приложения к Постановлению № 2571 (письмо ФАС России от 16.05.2025 № ГР/45776/25).

Исходя из практики Хабаровского УФАС России, также не признается подтверждением опыта договор, заключенный в рамках Закона о закупках с коллективным участником, так как не подтверждает наличие опыта у конкретного участника закупки (решение Хабаровского УФАС России от 14.04.2025 № 7-1/200 по делу № 027/06/105-695/2025).
При проверке соответствия требованиям, предусмотренным Постановлением № 2571, закупочной комиссии необходимо убедиться, что представленный договор (контракт) подтверждает необходимый опыт.
В заключении хотелось бы обратить внимание заказчиков на то, что правильно установленные требования к участникам закупки в соответствии с Постановлением № 2571 дополнительно защищают заказчиков от «профессиональных жалобщиков».

Так, в соответствии с письмом ФАС России от 29.12.2023 № МШ/112518/23 «Разъяснения по вопросам принятия жалоб к рассмотрению» в случае, если жалоба подается на положения извещения об осуществлении закупки, в которой установлено требование в соответствии с частью 2 статьи 31 Закона о контрактной системе, то условием для подачи жалобы является наличие у заявителя опыта, предусмотренного дополнительными требованиями, установленными Постановлением № 2571.

Лариса Ильченко, заместитель руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю